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发布时间：2021-01-21 17:19:34 阅读：次来源：奶瓶厂家

“1号文件”风控:农村土地抵押贷款已现风险案例

编者按

2015年“1号文件”要求继续“做好承包土地的经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点工作”，更大规模的农村承包土地经营权抵押贷款箭在弦上，是否可以开启农村金融“风口”，给予了市场巨大的想象空间。

21世纪经济报道记者深入调查发现，虽然试点地区仍在不断扩大，但是涉及贷款规模较大的风险案例已经出现，部分地区涉及抵押评估、处置及增信方式等问题，贷款规模增长停滞，类似问题亟待立法和修法推进，并加快土地流转市场建设。

核心提要

21世纪经济报道记者从权威渠道获悉，截至2014年底，武汉市政府有关部门正在处理6起“抵押贷款风险案例”，其中包括龙头企业、专业合作社等贷款主体，但不排除还有更多的风险案例。这6起案例涉及贷款金额从百万到千万不等，涉及土地多在千亩以上；无法还款原因多为经营不善。

武汉江夏区法泗镇斧头山村农业企业老板王尤喜，正面临经营难题，几年前通过经营权抵押贷款的500万元债务还不上。最后，他和银行达成协议，他先还20%，然后将剩余的借款延期。

这是数起农村承包土地经营权抵押贷款风险案例中的一起，有些甚至已经闹到了法院，但因为法律规定并不明确，目前处置情况仍不明。

在整个银行信贷体系中，相比于工商业贷款，正在试点中的农地经营权抵押贷款，无论是单笔金额，还是总额，其规模几乎可以忽略不计。但是，风险案例对于改革推进具有十分重要的意义。

2014年，中央1号文件明确提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、盘活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。2015年的1号文件延续了这一改革思路，要求“做好承包土地的经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点工作”。

2月3日，中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊在国新办举行的新闻发布会上透露，关于农村承包土地经营权和农民住房财产权的两权抵押贷款的试点方案正在讨论中。这个表态，再次激发了市场对于农地经营权抵押贷款的期待。

21世纪经济报道记者采访发现，目前，全国承包土地经营权抵押贷款相关制度规范尚未出台之前，各地积极试点已经积累了一些经验，但同时还有一些法律层面的配套障碍，比如出现不良贷款时的抵押物处置尴尬等问题，亟待解决。

接受21世纪经济报道记者采访的金融单位人士建议，在贷款风险处置方面，地方政府应该加快配套政策推进，包括农村产权抵押融资风险的政策性担保，以及完善农村产权交易市场，增强市场参与的广泛度。基层农业部门则建议，完善交易流程，保证农民知情权，减少隐性风险。

湖北样本探路：两种模式

据介绍，湖北省相关金融机构2009年就已开始探索农村承包土地经营权抵押贷款，截至2014年末，湖北省该项贷款余额11亿元。

早在2012年，武汉市出台《武汉市农村土地经营权抵押贷款操作指引》，对农村土地经营权贷款对象和准入条件、贷款金额、贷款用途、贷款期限和利率、贷款程序以及农村土地经营权抵押登记等内容作了规定，为农村生产经营主体以土地经营权抵押融资提供了操作依据。2013年，湖北省人大出台了《湖北省农村土地承包经营条例》，提出“明晰所有权、稳定承包权、放活经营权”，为推进土地流转提供了法制保障。

人民银行武汉分行货币信贷处处长王佑元告诉21世纪经济报道记者，目前湖北主要有两种模式，一是以农交所（武汉农村综合产权交易所）为依托的武汉模式。

武汉模式的业务办理程序为“交易-鉴证-抵押”，即在土地流转交易环节实现土地经营权的确权，由武汉农交所对土地流转行为进行交易鉴证，并颁发交易鉴证书。在综合土地经营权价值、土地附着的固定资产和农作物等估价的基础上，贷款人在武汉市农交所办理抵押登记，贷款金额不超过抵押品认定价值的50%；对于贷款到期无法偿还的，依托武汉市农交所交易平台，将抵押物挂牌再流转。

截至2014年底，武汉农交所共组织农村产权交易2096笔，交易金额122.81亿元，涉及农村土地面积111.57万亩，涉及农户16.78万户。

21世纪经济报道记者从武汉市农业部门获悉的资料显示，截至2014年6月，武汉农交所联合金融机构为农业企业、合作社等发放农村综合产权抵押贷款13.69亿元，其中单笔最高金额达2亿元。

另一种模式，则是“承包土地经营权抵押+中介担保+风险基金补偿”的鄂州模式。这种模式的贷款条件是贷款人办理承包土地经营权证，并出具发包方同意抵押的书面证明，在农经局进行抵押登记；贷款人以承包土地经营权证向银行抵押，由武汉天安担保有限公司为该笔承包土地经营权抵押进行担保；若农村承包土地经营权贷款在经银行和担保公司处置抵押资产后仍出现损失，则由市区两级财政出资的风险基金补偿80%的贷款损失，贷款银行只承担损失部分的20%。

风险案例：抵押物处置尴尬

21世纪经济报道记者从权威渠道获悉，截至2014年底，武汉市政府有关部门正在处理6起“抵押贷款风险案例”，其中包括龙头企业、专业合作社等贷款主体，但不排除还有更多的风险案例。21世纪经济报道记者通过多方采访了解，这6起案例涉及贷款金额从百万到千万不等，涉及土地多在千亩以上；无法还款原因多为经营不善。

多位农业企业人士告诉21世纪经济报道记者，虽然近年资本入农越来越时髦，包括联想等大企业纷纷涉农，但农产业是高投入、高风险的行业，对于小企业来说，资金周转最为关键。

文初所述的农业企业老板王尤喜，他于2009年回到老家武汉江夏区，办起了武汉市鑫农湖农业科技发展有限公司。2010年，他通过3000余亩农村承包土地的经营权，以及1500多平米的土地附着物等，作为抵押，获得湖北某银行贷款500余万元，贷款期限为一年。至今未能还款。

工商资料显示，鑫农湖农业科技发展有限公司，注册资金1000万，经营范围涉及水产品养殖、研发、代用茶生产，以及建筑工程施工等。

王尤喜总结称，农业是漫长的高风险投资，见效慢。据称，他前后共投资6000余万，因前期盲目扩大规模，企业盘子大，资金链紧张，当下生存较为困难。“如果我再去通过民间借贷还银行的钱，只会更困难。”王尤喜说。

他还表示，此类贷款年限一般只有1到2年，农业作为投资周期漫长的产业，希望能延长还款期限。

但他似乎并不担心用于抵押的农地经营权会被银行处置。“银行拿回土地是不可取的。收回去你怎么拍卖，农民的土地是流转给企业的，不是给你（银行）拍卖的。”他说，而且如果土地经营权被银行收回，这还意味着银行将按照每亩600块的价格，给农民付租金。

另一家武汉的风险案例企业，因为经营不善，还不起以农地经营权为抵押物获得的100万贷款。企业负责人方晓芳（化名）告诉21世纪经济报道记者，他们以养殖为主，正好赶上这两年猪肉行情不好，资金周转不过来。现在她流转来的数百亩土地都处于闲置停工阶段。对于还款，她寄希望于引入新的投资方，让企业重新开工，然后赚钱还款。

21世纪经济报道记者从相关部门知情人士了解到，截至2014年底，武汉已有至少两起抵押贷款风险案例被起诉到法院，因为目前法律不健全，其司法处置也是正在摸索的难题。

四类改革障碍地方呼吁完善配套政策

21世纪经济报道记者采访多位人民银行武汉分行、省市区镇农业部门，以及银行和农业企业，分析在处理抵押风险过程中的政策难点。

第一，信息透明度存在隐患。地方人士呼吁规范流转和抵押规范，保证农民知情权，否则在农民不知情的情况下，抵押出现风险，大片土地经营权划到银行，或影响稳定。

湖北一位农业系统官员告诉21世纪经济报道记者，在目前全国各地陆续铺开试点的情况下，规范流程和监管是当务之急。而在最新出台的《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》中，虽然许多篇幅提到监管，但监管主体并不明晰。

21世纪经济报道记者获悉了一份已经生效的武汉市农村土地承包合同，合同在违约责任一栏第四条，写明受租方未经土地所有权人（村委会）和集体资产主管部门签字的，不得将土地（包括经营权）申请抵押贷款。但是，作为官方拟定的合同，该条款被黑笔划掉，改为手写的“经双方协商解决”。被划掉的条款处，还盖有受让企业和村委会的印章。

武汉市一位基层农业经管站站长称，在土地承包合同上，这条保证知情权的一条被划掉，有些土地经营权被抵押贷款，但是土地所有者村集体或承包权人农户却不知情，一旦出现风险土地经营权被划到银行，确实容易影响稳定。

第二，法律上存在障碍。湖北一家银行相关负责人王潇潇（化名）告诉21世纪经济报道记者，目前有几笔业务，企业还不了款，银行到法院起诉，法院也很难将企业抵押的土地经营权判给银行，因为目前还没有相关的法律规定。

第三，二次流转出现困难。银行人士分析，如果出现风险后，即便银行能接盘到抵押物，但这些土地的经营权也很难处置。一方面，经营权在交易市场上流动性弱，转手困难；如果不转手，意味着金融机构还要给农民（土地承包经营权所有权人）按时付租金。

对此，人行武汉分行相关负责人建议，地方应该进一步完善农村土地产权交易市场的，增强市场参与的广泛度，提高土地经营权在市场的流动性。

第四，农业企业的经营风险和银行贷款流向存疑。从目前出现风险的案例来看，多是农业企业经营不善。

但是武汉某部属高校研究人员从地方调研结果显示，地方银行和企业对接的过程中，获得贷款的客户多为大规模流转农村土地的工商企业，而个体农民、家庭农场这些“小户”实际上很难贷到款；部分企业甚至将此类贷款用于房地产等领域投资。

对于土地抵押贷款的使用流向其他领域，银行人士王潇潇表示，不仅是农业贷款，其他类型的贷款都存在这种情况，不存在特殊性。这方面银行会加强贷后管理。

湖北尝试政府风险补偿机制

据监管机构相关人士透露，2015年，湖北省政府将出台两个相关的办法和两个意见，其中包括对农村产权交易等进行完善的内容。

人民银行武汉分行货币信贷处处长王佑元介绍，为解决银行在支持农村产权抵押贷款过程中可能出现的风险问题，武汉市即将出台风险补偿机制，对4类经营主体以承包土地经营权作为抵押物形成的不良贷款，由第三方机构承担50%的风险损失。对用于抵押的土地处置，武汉市将成立农村资产管理公司，由其集中收购，集中处置，解决了抵押物处置、变现难题。

湖北的另一个试点地区鄂州市，则建立了由一市（鄂州市）、三区（鄂城、华容、梁子湖）财政共同出资1200万元设立的农村产权抵押融资风险补偿基金。基金实行专户管理，独立核算，封闭运行，风险基金每年按照上年度农村产权抵押融资贷款余额的6%予以补充。风险补偿基金可给予金融机构农村产权抵押贷款本息损失80%的补偿。

目前地方试点各方面均处于探路阶段，地方政府要发挥政府的作用，市场要发挥市场的作用，让银行放心贷款，出现风险了还有补偿机制，改革就会顺利一些。“如果各种外部条件都健全了，再去做，就不叫改革。”王佑元说。